[ 요 약 ]
1. 대규모 기업집단 정책의 재조명
□ 한국의 공정거래정책은 독점적 지위의 남용 등 서구의 전통적인 경쟁정
책의 개념적 틀과 달리 경제력 집중에 대한 규제를 포함하는 독특한 모
습으로 진화
□ 대규모 기업집단정책의 목적은 지배대주주가 지분 이상의 통제권을 갖
는 지배구조의 개선, 금융건전성의 제고 등으로 요약
ｏ 그러나 공정거래법을 통한 대규모 기업집단 정책이 규모자체(Bigness)
를 규제하는 것은 경제적 합리성을 가지기 어려움.
ｏ 선진기업들의 경우에도 일개 기업 혹은 기업그룹이 다수의 시장에서
상당한 시장지배력을 행사하고 있는데, 이러한 시장지배력을 기술혁신
이나 우월한 경영자산 등과 같이 합법적인 수단을 통해 획득하는 경
우 규제 대상이 아님.
□ 지배구조의 개선, 금융건전성의 제고 등 재벌규제의 목적은 궁극적으
로 금융시장의 규율 및 상법, 회사법 등의 법치를 통해 달성하는 것이
최선임.
ｏ 외환위기 이후 사외이사제도, 소수주주권 강화, 감사위원회제도, 집중
투표제 등 기업지배구조 개선을 위한 제도적 틀 마련
ｏ 그러나 그룹총수의 지배권에 대한 실질적인 견제 장치로 작동하기에
는 미흡.
□ 시장규율과 기업내 외부의 통제장치들이 원활하게 작동하지 못하는 과
도기 동안에 대규모기업집단 규제를 한시적으로 유지할 필요성은 있음.
ｏ 그러나 국제시장에서의 경쟁이 날로 치열해지고 있는 상황에서 대규
모 기업집단에 대한 규제는 신규 유망산업에의 진출 등을 통한 구조조
정에 장애가 될 수 있음.
ｏ 또한 국제적 인수, 합병이 활성화되고 있는 상황에서 국내기업들의 경
쟁능력을 차별적으로 제한할 수 있음.
□ 향후 어떠한 전제조건을 기반으로 이러한 대규모 기업집단 규제를 단계
적으로 개선해 나갈 것인지에 대한 기업들의 예측가능성을 높여줄 필요
가 있음.
ｏ 공정거래위원회는 공정거래법 및 시행에 있어서 경쟁정책적 통제장치
를 강화할 필요가 있음.
* 시장지배적 지위의 남용행위, 기업결합 규제, 불공정거래행위 등에
대한 규제의 유효성 제고.
ｏ 재계는 기업구조개혁의 진전을 위한 단계적 계획을 제시하고 정부는
이러한 계획의 실현가능성 및 타당성에 대한 검토를 거쳐 위 계획에
부응하는 규제완화 일정을 제시
* 증권관련 집단소송제의 조속한 시행
2. 대규모 기업집단 규제의 개선방안
□ 현재 대규모 기업집단에 대한 공정거래법상의 주요규제는 상호출자금
지, 출자총액제한, 상호채무보증금지로 나누어 볼 수 있음.
ｏ 공정거래법에 의한 대규모 기업집단 규제 중에서는 출자총액규제가 사
실상 주된 정책수단으로 남아 있음.
ｏ 상호출자금지의 경우 시행 이후 경고이상의 제재조치를 받은 경우가
총 7건에 불과한데 이는 제도 시행이후 기존 대규모기업집단 소속회사
간 상호출자가 완전히 해소되었음.
ｏ 채무보증제한제도는 대규모 기업집단 계열사간 채무보증을 단계적으
로 해소하는 방향으로 개편 추진되었는데 2000년 4월 현재 30대 기업
집단의 계열사간 채무보증이 사실상 완전 해소됨.
(1) 30대 기업집단 지정제도
□ 공정거래법 제14조에 의해 공정거래위원회는 자산총액 기준으로 상위
30개 기업집단을 매년 지정하여 공표하고 있음.
□ 재벌관련 규제들의 목적이 서로 상이하므로 30대 기업집단을 지정(공정
거래법 14조)하여 이들에 대해 일률적으로 규제하는 것은 재검토해 볼
필요가 있음.
ｏ 규제 대상의 선정은 각 규제의 목적에 따라 개별적으로 법조문에 명시
하는 것이 타당함(unbundling approach).
ｏ 현행은 자산규모 순위로 30대 대규모 기업집단을 매년 지정 발표하고
이들 기업집단에 대해 일련의 규제를 적용.
□ 일부에서는 대규모 기업집단을 자산규모별로 3조원(GDP 0.6%)이상, 5조
원(GDP 1%) 이상, 또는 10조원(GDP 2%) 이상 등으로 변경하여 규제대상
의 숫자를 줄이거나 규제대상을 경제규모 변화와 연동하는 안이 제시되
고 있음.
ｏ 그런데 이와 같이 자산순위 대신 자산규모의 수준으로 혹은 경제규모
에 연동하여 규제대상을 정의하는 것 역시 일률적으로 정의된 규제대
상에 대해 다양한 목적의 규제들이 패키지(package)를 적용되는 불합
리성을 그대로 보유
□ 규제대상을 축소할 것인지 확대할 것인지에 관해서는 개별규제별로 경
제적 합리성을 준거로 한 규제의 목적을 명시하고 규제수단이 그러한
목적을 효율적으로 달성하는 최선책 내지 차선책이 되도록 디자인
(2) 상호출자금지
□ 상호출자금지(공정거래법 제9조)는 현행의 규제수준을 유지하거나 오히
려 모든 기업집단으로 확대하는 것을 고려해 볼 수도 있음.
ｏ 제14조(30대 기업집단 지정제도)의 폐지를 전제로 할 경우 상호출자금
지 규제대상은 공정거래법 제9조에서 “상호출자금지 대상 대규모기업
집단”으로 정의하는 것을 검토.
ｏ 적용대상을 현행 수준으로 유지하려면 자산총액 2.5조원 이상 등으로
규정할 수 있을 것이며 더 확대하는 경우 자산총액 기준을 하향 조정
하거나 기업집단 전체 등으로 규정할 수 있음.
□ 상호출자금지의 규제내용 및 규제수준 현행유지의 논거는 아래와 같음.
ｏ 직접상호주는 회사자본의 가공적 증대를 직접적으로 초래하기 때문에
상법의 규제조항이 있으나(〈부록 3) 참조) 우리 나라 기업집단의 문
제에 대응하는 데 있어서 상법의 규제범위는 제한적임.
ｏ 만일 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제9조(상호출자의 금지 등)
의 적용대상이 축소된다면, 적용대상에서 제외되는 기업집단 소속 계
열사간(상장·비상장 모두)에는 서로 49.9%의 직접상호주를 보유하는
것이 합법적이 됨.
□ 장기적으로 볼 때 상호출자금지(공정거래법 제9조) 조항은 상법, 증권
거래법(1999년 2월 관련조항 폐지)의 상호출자관련 조항들과 더불어 체
계적인 검토가 필요함.
(3) 채무보증금지
□ 대규모 기업집단에 대한 채무보증금지(공정거래법 제10조의 2) 규제는
한시적으로 유지
ｏ 장기적으로 보면 채무보증제한은 공정거래법에서 다루어야 할 분야는
아님.
□ 채무보증금지 규제 한시적 유지의 논거
ｏ 채무보증 해소정책은 외환위기 이후 부실기업 구조조정에서 그 효과
가 매우 컸다고 판단됨.
* 기존 30대 기업집단에 속하는 계열사들의 경우 채무보증 문제 해결.
* 2001년의 경우 30대 재벌의 제한대상 채무보증금액은 총 3,643억원이
고, 이 중 신규로 진입한 그룹이나 신규로 편입된 회사의 채무보증이
3,280억원으로 대부분임.
ｏ 금융기관의 신용평가능력이 현저히 개선되기까지는 현행 규제를 유지
ｏ 재계에서는 은행법상 60대 주채무계열에 의한 건전성 규제가 이루어지
고 있으므로 공정거래법에 의한 채무보증금지 규제를 없애자고 주장하
나 실질적으로 은행에 의한 규율면에서는 아직 개선의 여지가 큼.
□ 채무보증금지의 규제대상은 공정거래법 14조(30대 기업집단 지정제도)
의 폐지를 전제로 할 경우 공정거래법 제10조의 2에 “채무보증금지 대
상 대규모 기업집단”을 따로 규제할 필요가 있음.
ｏ 부채총액 2조원 이상(2001년 4월 현재 기준 25개 기업집단) 등으로 규
제대상을 규정할 수 있음(〈부록 4) 참조).
ｏ 한시적으로 필요하다고 인정되는 경우 규제대상을 현행 보다 확대하
는 것도 고려해 볼 수 있을 것임.
(4) 출자총액 규제
□ 현행 공정거래법 제10조의 출자총액제한 제도는 30대 대규모 기업집단
에 대해 순자산의 25% 이상 출자할 수 없도록 함으로써 출자에 대한 사
전적 상한(ceiling)을 두고 있음.
□ 출자총액 규제의 경제적 논거
ｏ 기업집단의 계열확장이 차입금이나 외부주주의 자금을 동원하여 이루
어지는 경우 타인자본의 권리 침해 가능성이 있기 때문에 과도한 출자
를 규제
ｏ 지배대주주가 지분이상의 지배권을 행사하는데 기여하는 계열사 지분
율을 하락시키는데 간접적인 기여.
□ 출자총액 규제의 실효성
ｏ 그 동안의 운용경험으로 볼 때 출자총액규제는 계열사 지분을 낮추는
데 효과를 발휘하지 못함.
* 1991-1997년간 계열사 지분율은 33%-34%로 지속적으로 높은 수준을 유
지(자세한 분석은 본문 참조)
ｏ 순자산 대비 출자총액에 대한 상한(ceiling)규제로서 출자비율을 낮추
는데도 실효성이 적었던 것으로 평가됨.
* 출자규제는 1987년 도입당시 순자산 대비 40%이상 출자하지 못하도록
하였는데 이후 1994년까지 30대 기업집단의 출자비율은 출자총액규제
의 상한과 관계없이 지속적으로 하락하여 1994년에는 26.8%에 불과하
였음.
* 이에 따라 1995년부터 출자비율 상한이 25%로 변경(공정거래법 4차개
정)된 후 1998년 3월말까지 3년간의 유예기간을 부여하였는데, 1995년
부터 외환위기 이전 1997년까지의 출자비율은 오히려 상승
* 1998년 2월 출자총액규제가 폐지된 이후 1999년 재도입 되기까지 1년
간의 출자비율이 크게 증가한 것은 사실이나 이것은 5대재벌에 대한
부채 200% 달성이라는 조치시행시기와 일치하고 있고 위기상황에서의
구조조정 과정에서 나타난 일시적인 현상으로 출자규제의 유효성을 뒷
받침하는 현상은 아님(자세한 분석은 본문 참조).
□ 부작용을 능가하는 사회적 편익의 존재를 증명하지 못하는 가운데 실효
성이 적은 규제를 지속해 나가야 할 근거가 취약
ｏ 규제의 실효성 및 규제에 따른 사회적 비용에 대한 종합적인 판단을
통해 규제의 존속근거를 제시해야 할 것임.
ｏ 시장규율을 대체하는 규제는 원래부터 한시적인 정책이어야 하는 만
큼 직접적 규제에 의한 시장규율의 대체는 가급적 빨리 종료되는 것
이 바람직
* 1998년 2월 출자총액 규제가 폐지되었다가 2001년 4월 다시 부활되는
과정에서 이러한 종합적 검토 미흡
□ 현행 출자총액 규제는 다양한 예외가 인정되고 있으며 최근 정 재계 합
의에 의해 예외범위 확대요구를 상당부분 수용(〈부록 6) 참조) 하는
등 폭넓은 예외가 인정되고 있으므로 규제목적을 달성하기 위한 수단으
로서의 유효성이 감소하고 있음.
ｏ 뿐만 아니라 기업들이 출자 예외 인정을 받기 위해 투자사안 별로 정
부부처의 허가를 받게되면 기업의 개별 투자결정에 정부가 개입하는
형태의 규제로 변질될 우려가 있음.
□ 출자총액규제(공정거래법 제10조)는 단계적으로 폐지(phase out)하는
것이 바람직
ｏ 타인자본의 권익침해 가능성을 치유하는데 있어 출자총액규제의 효과
는 부수적인 반면 기업의 투자결정을 직접 규제
ｏ 시장규율의 정착을 기다리기 위해서 순편익이 크지 않은 규제를 지속
해 나가기 보다는 일단 제도적 환경을 조성하여 시장친화적인 규제로
의 전환을 모색하는 것도 대안이 될 수 있음.
ｏ 규제를 존속시키면서 예외를 지속적으로 확대하는 것에 비해 우월한
대안임.
□ 출자총액제한의 폐지 시기 및 과도기 동안의 제도운용에 관해서는 다음
과 같은 시나리오를 상정해 볼 수 있음.
ｏ 이하의 대안들은 규제의 합리성 기준으로 배열하였음.
□ 제1안 : 증권관련 집단소송제가 시행되는 시점(2002년 4월경)에서 공신
력있는 기관들이 기업지배구조관련 제도의 시행실적과 직 간접
시장에서의 규율정도를 평가하여 출자규제의 폐지 여부 혹은
단계적 개선(phase out) 일정을 결정
ｏ 이때 재계는 기업구조개혁의 진전을 위한 단계적 계획을 제시하
고 정부는 이러한 계획의 실현가능성 및 타당성에 대한 검토를
거치는 한편, 위의 공신력 있는 기관의 평가를 감안하여, 출자
총액제도의 존폐 여부와 개선일정을 결정
□ 제2안 : 출자총액제한 제도 자체는 한시적으로 유지하되 규제내용을 일
부 변경. 대규모 기업집단이라 하더라도 순자산의 25% 이상 출
자하더라도 주식처분명령을 내리지는 않고 출자비율이 순자산
의 25%를 초과하는 초과지분에 대해 의결권만을 제한함.
ｏ 대안 2을 채택할 경우, 앞에서 논의한 바의 30대 기업집단지정
제도의 폐지를 전제로 하는 경우, 출자총액 규제의 대상은 총자
산 3조원 이상 혹은 GDP의 일정비율 이상 자산규모 기업 등으
로 공정거래법 제10조(출자총액제한)에서 독자적으로 규정
ｏ 투자에 대한 직접규제라는 기존규제의 단점을 보완하면서 초과
지분에 대한 의결권 제한을 통해 기업지배구조의 문제를 해결하
고자하는 규제 원래의 목적을 살리는 장점이 있음.
ｏ 의결권을 제한한다는 점에서 여전히 기업들에 대한 규제로 작용
하고 사유재산권 침해 등의 논란 소지가 있고, 외국인 투자자
의 지분이 높을 경우 국내기업의 의결권만을 제한함으로써 경영
권 유지에 부담을 줄 우려가 있음.
* 그러나 과도기적 정책수단으로 의결권을 제한하는 경우는 드물
지 않음.
* 또한 의결권 제한 대상 주식을 기업 스스로 선정하도록 할 경
우 재산권 행사상의 제약도 일부 해소할 수 있음.
* 다만 의결권 제한의 실효성 확보를 위한 실무차원의 검토가 필
요할 것임.
□ 제3안 : 현행 규제의 내용을 그대로 유지하되 출자총액한도를 40%, 혹
은 50% 등으로 상향조정
ｏ 현행 출자총액규제의 상한이 왜 25% 인지에 관해서는 대부분의
규제시책이 그런 것처럼 현실적으로 관측되는 재벌들의 타회사
출자비율과 출자한도 초과분의 해소능력을 감안하여 설정한 것
임.
ｏ 1987년 출자총액제한제도가 도입될 때 당시 30대 기업집단의 평
균출자 비율은 43.6% 였으므로 출자총액 상한을 40%로 정했던
것이며, 1994년 출자한도를 25%로 하향조정하던 당시의 평균출
자비율은 26.8%였음.
ｏ 2001년 4월 1일 현재 30대 대규모 기업집단의 평균 출자비율이
35.6% 인데(〈부록 2) 참조) 출자총액의 상한을 40% 내지 50%
로 상향조정하자는 것은 현행의 예외인정 범위가 상당히 넓은
점을 감안할 때 구속력이 없는 규제로 만드는 효과
□ 제4안 : 현행 규제의 내용을 유지하되 출자총액제한 적용대상을 자산규
모 5조원(GDP의 1%) 이상 혹은 10조원(GDP의 2%) 이상 등으로
축소하여 규정
ｏ 규제범위에 대한 경제적 합리성 미흡
ｏ 현재 상위 기업집단일수록 기업내외부의 통제장치(외국인투자
자, 기관투자가, 소액주주 등에 의한 감시, 감사위원회, 사외이
사제, 집단소송제 등)에 의한 감시가 비교적 양호
ｏ 출자총액제한 제도자체가 시장에 의한 규율이 부족한 것에 대
한 차선책으로 한시적으로 유지되는 것이기 때문에 이러한 규율
이 상대적으로 양호한 집단을 규제하는 것은 논리적 모순
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